作者 丨 陈媛  杨清翔

本文4537字，阅读约需9分钟

2019年新修订的《中华人民共和国土地管理法》出台，集体经营性建设用地直接入市交易成为最大亮点。但两年多以来，集体经营性建设用地入市交易尚未形成全国统一性细则，全国各地虽有探索，但成效不一。

自然资源部数据表明，我国集体建设用地面积约为16.5万平方千米，占建设用地总面积的72%，其中，集体经营性建设用地占比约为13.3%。如何运用现行法律、法规、政策流转好集体经营性建设用地，既是提高土地资源配置效率、推动城乡统筹发展的重要方向，也孕育着广阔的法律服务市场。笔者暂就集体经营性建设用地入市的政策发展脉络进行初步梳理，并列出成都地区的政策实践，以供交流探讨。

主要政策时间轴

阶段一 2004年-2007年 

政策敞口出现，地方自行探索

2004年，国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”打破了集体土地不得流转的桎梏，开启一条政策敞口。

2005年，原国土资源部发布《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发〔2005〕207号）：“根据‘依法、自愿、有偿、规范’的要求，创新激励机制，探索集体建设用地流转,促进挂钩试点工作。”

2006年，原国土资源部发布《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》（国土资发〔2006〕52号）：“稳步推进集体非农建设用地使用权流转试点。”同年，国务院发布《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）：“农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。”

2007年，国务院办公厅发布《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）：“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业发生破产、兼并等情形时，所涉及的农民集体所有建设用地使用权方可依法转移。其他农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，并不得用于商品住宅开发。”

上述文件的发布均指向了集体建设用地的入市流转。但在此期间，国家对集体建设用地流转尚无明确法律或行政法规规定，部分地区开始进行探索，并陆续发布了相关流转政策，如广东省人民政府2005年发布的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（广东省人民政府令第100号）成为全国第一份具有可操作性的地方政府规章；2007年成都市国土资源局出台了《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》（成国土资发〔2008〕335号），成都市政府后于2008年设立了全国第一家综合性农村产权交易所。

然而，此时的农村集体土地因确权工作滞后、缺乏合理的定价机制和流转规范等原因，实际存在大量自发无序流转和“隐形市场”的情况。

阶段二 2008年-2014年 

“集体经营性建设用地”概念出炉，流转客体进一步明晰化

2008年，十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。” 该文件第一次提出了“集体经营性建设用地”的概念，进一步明晰了流转客体，流转正式进入探索阶段。

2009年，国土资源部发布《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发〔2009〕27号）：“今年，在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得、并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转。以后，根据各地集体建设用地出让、转让等流转实践，总结经验，再推进其他符合条件的集体经营性建设用地进入市场。”

2013年，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，进一步提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”

2014年，中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（中发〔2014〕1号）提出：“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规。”

阶段三 2015年-2019年 

地方试点深化，充分验证全面入市可行性

2015年，中共中央和国务院联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（中办发〔2014〕71号），明确试点主要任务“建立农村集体经营性建设用地入市制度。针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度。”

同年，全国人大常委会通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》、国土资源部印发《农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点实施细则》（国土资发〔2015〕35号）标志着集体经营性建设用地入市正式进入试点阶段。成都市郫都区（原郫县）亦在试点之列。

2016年，财政部和原国土资源部共同发布了《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》（财税〔2016〕41号），开始对试点地区集体经营性建设用地入市及再转让环节征收土地增值收益调节金。同年，原银监会和原国土资源部共同发布《关于印发农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法的通知》（银监发〔2016〕26号），为试点地区集体经营性建设用地抵押贷款提供制度支持。

2017年，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《关于延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》，将试点期限延长至2018年12月31日。有关部门随即印发《关于继续执行农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金有关政策的通知》（财税〔2017〕95号）《关于延长农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作试点期限的通知》（银监办发〔2017〕174号），将配套政策进行同等时间的延长。

2018年，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《关于延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》，再次延长试点期限至2019年12月31日。同时，自然资源部与相关部门也于2019年发布《关于延长农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作试点期限的通知》《关于延长农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金政策期限的通知》，将配套制度再次进行同等时间延长。

阶段四 2020年后 

形成明确法律规定，政策要求进一步深化

2020年，经十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案正式开始实施。相较于修订前，新《土地管理法》在集体土地流转方面作出了重大突破，明确规定集体经营性建设用地可以通过出让、出租等方式进行流转，相关规定参照同类用途的国有建设用地执行。

2021年2月，《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》正式发布，明确将探索实施农村集体经营性建设用地制度，农地入市细则即将迎来突破性进展。随后，国务院在同年4月第132次常务会议修订通过了《中华人民共和国土地管理法实施条例》，修订后新增的第三十八条至第四十三条对入市土地类型、流转程序等作了进一步细化规定。

《土地管理法》及其实施条例的修订标志着集体经营性建设用地入市的全面铺开，各地可参考试点地区经验作进一步细化规定，建立明确的入市流转路径。

成都市政策实践

早在2008年，成都市原国土资源局印发了《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》（成国土资发〔2008〕124号）和《成都市集体建设用地使用权交易规则（试行）》（成国土资发〔2008〕569号），两文件虽发布时间交早，但至今仍未被明确废止，且同现行《土地管理法》及其实施条例无明显冲突。前者在2020年仍被生效裁判文书引用，可在实务中参考适用。

2015-2019年试点期间，郫都区（原郫县）作为试点地区之一，于2015年9月完成了四川第一起集体经营性建设用地的竞拍。郫都区政府于2017年发布了《关于印发<郫都区农村集体经营性建设用地入市规定>等28个农村土地制度改革配套文件的通知》，对入市范围和途径、增值收益调节金的使用管理、入市主体认定、抵押登记、资产处置管理、作价出资（入股）等各个环节进行指导，为郫都区集体经营性建设用地入市创造了良好的制度条件。据悉，其中21个配套文件尚处于延续使用中。

试点结束后，四川省政府办公厅于2020年6月发布了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》，文末明确载明：“本意见所称建设用地为国有建设用地，已依法入市的农村集体经营性建设用地可参照本意见执行。”为入市后集体经营性建设用地流转提供了政策支持。

2021年7月21日，成都市规划和自然资源局在《关于政协成都市委员会十五届四次第269号提案答复的函》中提及“在学习借鉴浙江省杭州市、湖州市等先行城市做法基础上，我局正制定关于农村集体经营性建设用地入市的管理办法，对集体经营性建设用地入市基本原则、入市主体、范围及条件、入市用途及期限、入市程序、开发建设、收益分配、不动产登记、权益保障、职能职责及监督管理进行了明确的规定，形成较为健全深入的集体经营性建设用地入市体制机制。”此外，成都农村产权交易所于2021年1月发布了《集体经营性建设用地流转业务办理指南》（见下图），介绍了现阶段成都市集体经营性建设用地入市流转的业务办理流程和所需资料，指出一条明确的流转途径。

成都以外，四川省其他地区亦在积极探索集体经营性建设用地入市道路。如试点地区之一的泸县便于2016年发布了《泸县农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》（泸县府发〔2016〕50号）及其配套办法，并于同年12月完成第一宗集体经营性建设用地使用权出让。而眉山市作为非试点地区，亦起草了《眉山天府新区农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》并于2021年10月公开征求社会公众意见。